О проекте Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об ответственном обращении с животными»
Роман Мельник
доктор юридических наук, профессор
руководитель Научной школы административного и немецкого права, MNU
Не так давно Институт парламентаризма на своем официальном Телеграмм канале анонсировал публичное обсуждение проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об ответственном обращении с животными» (далее – Проект). Изучение данного документа показывает, что его разработчики явно отклонились от цели гуманизации общества и выбрали в качестве основного ориентира законопроектной деятельности возврат к тем методам регулирования численности бездомных и безнадзорных животных, которые не так давно были подвергнуты резкой критики со стороны национальных и международных зоозащитных организаций. В этой части хотелось бы вспомнить об открытом письме Брижит Бардо к Президенту Казахстана Касым-Жомарту Токаеву, в котором высказывалась просьба исключить из разрабатываемого в то время законопроекта о защите животных статью 24, которая открывала возможности для бесконтрольного физического уничтожения животных. В сегодняшнем Проекте сделана попытка возврата к подобному подходу.
Предлагаем остановиться на детальном анализе законопроектных предложений и после этого сделать вывод, необходимо ли нам подобные положения в законодательстве?
Принципы нормативного регулирования
Согласно статье 14-3 Закона РК «О правовых актах»[1] «нормы законов не должны противоречить принципам, установленным в них, а в случае противоречия принципам должны приводиться в соответствие с ними». Иными словами, это означает, что любые изменения в Закон РК «Об ответственном обращении с животными»[2] (далее Закон) должны быть согласованы с принципами, заложенными в статье 3.
В свою очередь принципы должны находиться в единстве с целью Закона, закрепленной в его преамбуле, где, в частности, сказано, что «настоящий Закон регулирует общественные отношения в области ответственного обращения с животными в целях их защиты, обеспечения безопасности, укрепления нравственности и соблюдения принципов гуманности общества при обращении с животными…».
Анализ названных положений, как и всей истории разработки и создания данного Закона[3], показывает, что здесь на первое место вынесена идея защиты животных от любых действий, доставляющих им боль и страдание, как высшего проявления принципа гуманизма, а также милосердия, о чем говорил и Президент РК Касым-Жомарт Токаев[4]. Однако все эти базовые идеи абсолютно проигнорированы разработчиками Проекта, которые сделали неприкрытую попытку реанимировать институт массового истребления животных. При этом авторы Проекта, очевидно, манипулируют словами Президента РК Касым-Жомарта Токаева, который обратил внимание на необходимость защиты населения от агрессивных животных. Эта задача, безусловно, приоритетная и она должна быть выполнена! Однозначно, что жизнь и здоровье человека представляют собой наивысшую ценность в государстве и эта ценность должна обеспечиваться и гарантироваться. Однако, эта задача не может решаться любыми средствами! В процессе разрешения конкуренции, возникшей между двумя правовыми ценностями «жизнь и здоровье человека» и «гуманное отношение к животным» должен соблюдаться принцип пропорциональности.
Данный принцип, на который уже не раз обращал внимание Конституционный Суд РК в процессе оценки конституционности законов[5], требует, чтобы любое ограничение как прав человека, так и иных ценностей (жизнь животных тоже представляет собой ценность) было адекватным законно обоснованным целям и отвечало требованиям справедливости, соразмерности. Дальнейшее раскрытие этих требований применительно к Закону выводит нас на положение о том, что умерщвление животных допускается лишь в том случае, если иными, более мягкими и гуманными способами, невозможно достичь задачи охраны жизни и здоровья людей.
Однако представители Института парламентаризма в качестве способа выполнения поручения Президента избрали лишь один метод – поголовное уничтожение животных, забыв, очевидно, обо всех названных выше принципах и требованиях.
Анализ отдельных положений Проекта
Институтом парламентаризма предлагается изложить пункт 4 ст. 10 «Общие требования по содержанию животных» в следующей редакции:
«Службы отлова, приюты для животных, пункты временного содержания животных осуществляют вакцинацию бродячих животных в соответствии с законодательством Республики Казахстан за счет источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан».
Основное отличие сформулированного положения от действующей редакции данного пункта состоит в предложении отказаться от государственного финансирования вакцинации бродячих и безнадзорных животных. Эта же идея повторяется и в новой редакции ст. 27, изложенной в Проекте. В качестве обоснования такого нововведения указывается следующее:
«Вакцинация бродячих и безнадзорных животных – это область ответственности владельца, физического или юридического лица, которым животное передаётся по адопции (от лат. adoptio — усыновление). Данная процедура должна производится за счёт владельца/ответственного лица».
В данном случае наблюдается, во-первых, отсутствие логики. Бродячее животное не имеет владельца, а безнадзорное – утратило связь с ним. В связи с этим вопрос: как в таком случае можно возложить обязанность по оплате вакцинации на владельца / собственника, которого нет? Во-вторых, если государство заинтересовано в передаче бродячих и безнадзорных животных новым владельцам (в том числе для избежания необходимости их умерщвления), то, очевидно, что перед этим животные должны быть провакцинированы, так как новый владелец будет заинтересован в получении здорового животного. В-третьих, очевидным и общеизвестным является факт того, что вакцинация – это один из самых действенных способов профилактики инфекционных заболеваний. Как в таком случае, можно отказаться от государственного финансирования вакцинации бродячих и безнадзорных животных? Согласно п. 7 ст. 25 Закона РК «О ветеринарии»[6] обеспечить своевременную вакцинацию и диагностику животных для обеспечения ветеринарно-санитарной безопасности обязаны их владельцы. Если же у животного владельца нет, то, очевидно, что эта задача может быть решена исключительно за счет государственного бюджета.
Исходя из этого, предложение об исключении бюджетного финансирования вакцинации бродячих и безнадзорных животных может быть объяснено лишь прямым умыслом отказаться от данной процедуры в принципе (без бюджетного финансирование осуществить вакцинацию будет невозможно), что неизбежно приведет к возникновению заболеваний у животных, а это, в свою очередь, будет основанием для их тотального умерщвления.
Наряду с этим следует особо подчеркнуть, что подобная политика не согласовывается также и с положениями Руководства по гуманному регулированию численности собак (ICAM), разработанному группой международных зоозащитных организаций. Коалиция ICAM полагает, что ответственность за регулирование численности собак должны нести местные или федеральные органы власти. Неправительственным организациям (НПО), занимающимся защитой животных, не следует брать на себя ответственность за регуляцию численности собак, за исключением официальных соглашений с соответствующим финансированием и материальным обеспечением[7].
Что же касается утверждения Института парламентаризма о том, что отказ от государственного финансирования вакцинации «позволит рационально использовать выделяемые бюджетные средства и снизить нагрузку на государство», то проблема заключается в ином. Непрозрачность финансирования вакцинации; выделение средств субъектам, которые не имеют опыта и ресурсов для проведения данных мероприятий; приписки и иные злоупотребления; отсутствие действенного общественного контроля за пунктами содержания животных (о чем не раз сообщалось в СМИ) – вот те причины, которые увеличивают нагрузку на государственный бюджет.
Таким образом, мы категорически не поддерживаем предложение Института парламентаризма изменить редакцию пункта 4 ст. 10 Закона.
Институтом парламентаризма предлагается дополнить пунктами 6 и 7 действующую редакцию ст. 15 «Умерщвление и обращение с трупами животных».
По мнению разработчиков Проекта «Умерщвление животных допускается:... 6) при регулировании численности бродячих животных, которые больны, проявляют немотивированную агрессию, необустроенны и не востребованы зоозащитными организациями, а также иными лицами по истечении пятнадцати суток, после сдачи животного в пункт временного содержания животных; 7) при регулировании численности безнадзорных животных, которые не востребованы владельцем, больны, проявляют немотивированную агрессию, необустроенны и не востребованы зоозащитными организациями, а также иными лицами по истечении шестидесяти суток, после сдачи животного в пункт временного содержания животных».
Предложенные формулировки, в случае их одобрения Парламентом, откроют «ящик Пандоры» и создадут юридические основания для тотального истребления животных и все это будет делаться со ссылкой на Закон. Подобный закон, как следствие, вызовет резкую и обоснованную критику не только со стороны национальных зоозащитников, но и со стороны международной общественности. Уверены, что он не останется незамеченным и Всемирной организацией по охране здоровья животных, членом которой Казахстан является с 2013 года. Кто будет объяснять причины и необходимость введения таких абсолютно негуманных норм в действующее законодательство Казахстана?
Возвращаясь к предложенным формулировкам, в первую очередь, следует обратить внимание на тот факт, что основания для умерщвления животных не только в своем большинстве непропорциональны достигаемой цели (охрана жизни и здоровья населения), но и сформулированы в высшей степени неконкретно и абстрактно, что открывает путь к злоупотреблениям.
Первое основание для умерщвления животных: бродячее животное больное. О каких именно заболеваниях идет в данном случае речь? Очевидно, что заболевания могут быть легкими и тяжелыми, излечимыми и неизлечимыми, инфекционными и неинфекционными и т.д. Кто и в каком порядке должен подтвердить наличие заболевания у животного? Каким образом должен фиксироваться факт заболевания животного? Все эти вопросы оставлены без ответов со стороны разработчиков Проекта.
Второе основание для умерщвления животных: проявление немотивированной агрессии. Безусловно, что агрессивные животные представляют собой опасность и люди должны быть защищены от таких особей. Однако, опять-таки возникает вопрос о том, кто и в каком порядке должен установить причины агрессии, ее природу и частоту проявлений. Рычание собаки или кошки, как реакция на причинение им боли, ведь тоже может быть оценено в качестве агрессивного поведения?
Третье основание для умерщвления животных: они необустроенны и не востребованы зоозащитными организациями, а также иными лицами по истечении пятнадцати суток (для бездомных животных) и по истечении шестидесяти суток (для безнадзорных животных). Принимая во внимание практические полное отсутствие работы, направленной на пропагандирование идеи приема населением бездомных и безнадзорных животных (которых еще государство, по мнению Института парламентаризма, не должно и вакцинировать); отсутствие механизмов поиска владельцев, потерявшихся животных; недофинансирование данных видов работ, то, очевидно, что уничтожению по данному основанию будут подвергнуты как здоровые, так и неагрессивные животные. Кроме того, уничтожению по данному основанию будут подвергнуты также и те животные, которые были добровольно переданы в пункты временного содержания (в Проекте предлагается создать такие возможности для владельцев животных). Это абсолютно негуманно! Это никоим образом не связано с задачей охраны жизни и здоровья населения, так как здоровые и неагрессивные животные не могут представлять опасности для людей. Тогда для достижения какой цели они будут умерщвляться?!
Конечно же мы не утверждаем, что эвтаназия животных является полностью недопустимой и подлежит запрету. В некоторых ситуациях умерщвление животных может быть обоснованным и необходимым. Однако этот, самый крайний (исключительный) способ регулирования численности животных. Необходимо помнить, что умерщвление помогает устранить лишь симптомы, но не причины проблем популяции. Она не ведёт к регулированию популяции и на неё нельзя полагаться как на единственное средство. В каких бы случаях ни использовалась эвтаназия, во время её применения должны использоваться гуманные методы, гарантирующие, что животное сначала теряет сознание, а затем умирает без страданий. Все процессы, связанные с реализацией такого решения, должны быть надлежащим образом задокументированы. Для облегчения принятия решения, политика в отношении эвтаназии должна быть предельно ясной и понятной для всего вовлечённого персонала[8].
На сегодняшний день в Казахстане отсутствует надлежащее нормативное регулирование процедуры эвтаназии животных.
Институтом парламентаризма предлагается изложить в новой редакции пункт 6 части 1 ст. 23 Закона:
«регулирование численности бродячих животных в порядке, установленном настоящим Законом, за счет бюджетных средств и иных источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан».
Анализ данных предложений в системной связи с иными рекомендациями разработчиков Проекта позволяет сделать несколько однозначных выводов: во-первых, ими предлагается полная ликвидация института стерилизации животных; во-вторых, будет заблокирована вакцинация животных в связи с исключением ее государственного финансирования; в-третьих, единственным способом регулирования численности животных останется их умерщвление.
Подобный подход Института парламентаризма вызывает недоумение по причине его абсолютной негуманности. Разработчики проекта не предлагают никаких системных способов решения проблемы регулирования численности животных. Ссылки авторов Проекта на практику каких-то стран при отсутствии четких указаний на нормативные акты, которые якобы допускают умерщвление животных; отсутствие прозрачных статистических данных (приведенные в обосновании цифры не подтверждены никаким официальными документами); полное игнорирование опыта тех стран, например Турции, где успешно реализована система гуманного регулирования численности животных, - все это вызывает недоумение и непонимание на предмет того, какими же в действительностями целями руководствуется Институт парламентаризма в своей законопроектной работе.
Кроме того, предложенные в Проекте «решения» направлены на устранение тех вызовов, которые имеют место сегодня. Однако в нем нет никаких механизмов, которые бы обеспечили нейтрализацию причин, вызывающих появление бродячих и безнадзорных животных.
В этой части следует обратить внимание на существующие мировые практики регулирования численности животных, которые представлены: 1) образованием; 2) законодательством; 3) регистрацией и идентификацией животных; 4) стерилизацией и контрацепцией; 5) приютами и центрами по поиску новых хозяев; 6) эвтаназией; 7) вакцинацией и лечением; 8) ограничением доступа к ресурсам[9]. Все эти меры должны внедряться в жизнь одновременно и системно. В противном случае (или при их выборочном использовании) проблема так и не будет решена.
Дополнительные (непроработанные) положения Проекта
Наряду с изложенным в Проекте не получили системного и полного решения также и следующие вопросы:
- не проведено четкое разграничение компетенции центральных и местных органов власти по вопросам ответственного обращения с различными видами животных – дикими, домашними, безнадзорными, бездомными и экспериментальными. Есть основания полагать, что один орган власти не будет в состоянии обеспечить качественную разработку необходимых НПА, а также осуществлять координацию работы в этой сфере;
- не в полной мере проработан вопрос о праве владельца животного на передачу животного в пункт временного содержания животных. Очевидно, что в этой части должен быть последовательно реализован принцип «собственность обязывает». Мы считаем, что на собственника животного должна быть возложена обязанность финансово обеспечивать его пребывание в соответствующих пунктах;
- не обоснованным выглядит подход, связанный с отсылкой в Проекте к положениям еще непринятого Закона «Об общественном контроле». Кроме того, предполагается, что названный закон будет носить рамочный характер и он априори не сможет охватить своим регулированием все сферы общественных отношений, за которыми будет иметь право наблюдать общественность. В сфере отлова, содержания, вакцинации, стерилизации, умерщвления животных, а также проведения над ними опытов (исследований) складываются специфические отношения с участием специальных субъектов. С учетом этого, необходимым выглядит наличие специального регулирования вопросов общественного контроля, а не передача их под общие начала регулирования Закона «Об общественном контроле».
Если говорить о позитивных положениях Проекта, то они сводятся к предложению о расширении компетенции уполномоченного органа в области ответственного обращения с животными, связанной с 1) обеспечением функционирования единой электронной базы учета животных; и 2) осуществлением цифровой трансформации государственного управления в области ответственного обращения с животными. Эти задачи, действительно, должны быть решены. Однако, следует обратить внимание на необходимость поиска оптимального (с точки зрения соотношения цены и качества) решения, которое не будет предполагать закупку дорогостоящих подкожных чипов и сканеров для считывания, хранящейся на них информации. Для этой цели (применительно к бездомным и безнадзорным животным) могут быть использованы специальные цветные, номерные бирки, размещающиеся на ушах животных. Наряду с этим, необходимо обеспечить доступ к базе учета животных всех заинтересованных субъектов: полиции, ветеринарных врачей, зоозащитников и т.д.
Вывод
Резюмируя изложенное следует еще раз подчеркнуть, что решение озвученных Президентом Казахстана Касым-Жомартом Токаевым проблем в сфере взаимоотношения животных и людей объективно не может быть быстрым. В этой сфере необходимо продолжать совершенствование национального законодательства и, одновременно, воздержаться от принятия непроработанных правил. Животные представляют собой сложную биологическую систему, отягощённую разновекторным человеческим влиянием (как позитивным, так и негативным). Поэтому новые (потенциальные) решения должны создаваться на основе совместной и планомерной работы специалистов из различных сфер и учитывать принципы гуманизма и милосердия в отношении животных. В связи с этим, большинство предложенных Институтом парламентаризма «новаций» в отношении действующей редакции Закона выглядят необоснованными и недопустимыми.
[1] О правовых актах : Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК // Ведомости Парламента РК. 2016. № 7-I. Ст. 46.
[2] Об ответственном обращении с животными: Закон Республики Казахстан от 30 декабря 2021 года № 97-VII ЗРК // Казахстанская правда. 31.12.2021. 250 (29627).
[3] Ченцова О., Сарсенова Л., Байдельдинова М., Коваленко Ю. Закон «Об ответственном обращении с животными»: кого защищает и почему не работает // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36552096
[4] Президент Казахстана обратил внимание на проблему жестокого обращения с животными // https://informburo.kz/novosti/prezident-kazahstana-obratil-vnimanie-na-problemu-zhestokogo-obrashcheniya-s-zhivotnymi-102115.html
[5] См.: Нормативное постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 20-НП «О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан Закона Республики Казахстан «О возврате государству незаконно приобретенных активов», Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О прокуратуре», законов Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам возврата государству незаконно приобретенных активов», «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» и «О внесении дополнения в Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс)».
[6] О ветеринарии: Закон Республики Казахстан от 10 июля 2002 года № 339 // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2002. № 16. Ст. 148.
[7] Руководство по гуманному регулированию численности собак Международная коалиция по регулированию численности животных – компаньонов человека (ICAM) // chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.icam-coalition.org/wp-content/uploads/2017/03/Humane-Dog-Population-Management-Guidance-Russian.pdf
[8] Руководство по гуманному регулированию численности собак Международная коалиция по регулированию численности животных – компаньонов человека (ICAM) // chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.icam-coalition.org/wp-content/uploads/2017/03/Humane-Dog-Population-Management-Guidance-Russian.pdf
[9] Руководство по гуманному регулированию численности собак Международная коалиция по регулированию численности животных – компаньонов человека (ICAM) // chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.icam-coalition.org/wp-content/uploads/2017/03/Humane-Dog-Population-Management-Guidance-Russian.pdf
Роман Мельник
доктор юридических наук, профессор
руководитель Научной школы административного и немецкого права, MNU
Не так давно Институт парламентаризма на своем официальном Телеграмм канале анонсировал публичное обсуждение проекта Закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан «Об ответственном обращении с животными» (далее – Проект). Изучение данного документа показывает, что его разработчики явно отклонились от цели гуманизации общества и выбрали в качестве основного ориентира законопроектной деятельности возврат к тем методам регулирования численности бездомных и безнадзорных животных, которые не так давно были подвергнуты резкой критики со стороны национальных и международных зоозащитных организаций. В этой части хотелось бы вспомнить об открытом письме Брижит Бардо к Президенту Казахстана Касым-Жомарту Токаеву, в котором высказывалась просьба исключить из разрабатываемого в то время законопроекта о защите животных статью 24, которая открывала возможности для бесконтрольного физического уничтожения животных. В сегодняшнем Проекте сделана попытка возврата к подобному подходу.
Предлагаем остановиться на детальном анализе законопроектных предложений и после этого сделать вывод, необходимо ли нам подобные положения в законодательстве?
Принципы нормативного регулирования
Согласно статье 14-3 Закона РК «О правовых актах»[1] «нормы законов не должны противоречить принципам, установленным в них, а в случае противоречия принципам должны приводиться в соответствие с ними». Иными словами, это означает, что любые изменения в Закон РК «Об ответственном обращении с животными»[2] (далее Закон) должны быть согласованы с принципами, заложенными в статье 3.
В свою очередь принципы должны находиться в единстве с целью Закона, закрепленной в его преамбуле, где, в частности, сказано, что «настоящий Закон регулирует общественные отношения в области ответственного обращения с животными в целях их защиты, обеспечения безопасности, укрепления нравственности и соблюдения принципов гуманности общества при обращении с животными…».
Анализ названных положений, как и всей истории разработки и создания данного Закона[3], показывает, что здесь на первое место вынесена идея защиты животных от любых действий, доставляющих им боль и страдание, как высшего проявления принципа гуманизма, а также милосердия, о чем говорил и Президент РК Касым-Жомарт Токаев[4]. Однако все эти базовые идеи абсолютно проигнорированы разработчиками Проекта, которые сделали неприкрытую попытку реанимировать институт массового истребления животных. При этом авторы Проекта, очевидно, манипулируют словами Президента РК Касым-Жомарта Токаева, который обратил внимание на необходимость защиты населения от агрессивных животных. Эта задача, безусловно, приоритетная и она должна быть выполнена! Однозначно, что жизнь и здоровье человека представляют собой наивысшую ценность в государстве и эта ценность должна обеспечиваться и гарантироваться. Однако, эта задача не может решаться любыми средствами! В процессе разрешения конкуренции, возникшей между двумя правовыми ценностями «жизнь и здоровье человека» и «гуманное отношение к животным» должен соблюдаться принцип пропорциональности.
Данный принцип, на который уже не раз обращал внимание Конституционный Суд РК в процессе оценки конституционности законов[5], требует, чтобы любое ограничение как прав человека, так и иных ценностей (жизнь животных тоже представляет собой ценность) было адекватным законно обоснованным целям и отвечало требованиям справедливости, соразмерности. Дальнейшее раскрытие этих требований применительно к Закону выводит нас на положение о том, что умерщвление животных допускается лишь в том случае, если иными, более мягкими и гуманными способами, невозможно достичь задачи охраны жизни и здоровья людей.
Однако представители Института парламентаризма в качестве способа выполнения поручения Президента избрали лишь один метод – поголовное уничтожение животных, забыв, очевидно, обо всех названных выше принципах и требованиях.
Анализ отдельных положений Проекта
Институтом парламентаризма предлагается изложить пункт 4 ст. 10 «Общие требования по содержанию животных» в следующей редакции:
«Службы отлова, приюты для животных, пункты временного содержания животных осуществляют вакцинацию бродячих животных в соответствии с законодательством Республики Казахстан за счет источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан».
Основное отличие сформулированного положения от действующей редакции данного пункта состоит в предложении отказаться от государственного финансирования вакцинации бродячих и безнадзорных животных. Эта же идея повторяется и в новой редакции ст. 27, изложенной в Проекте. В качестве обоснования такого нововведения указывается следующее:
«Вакцинация бродячих и безнадзорных животных – это область ответственности владельца, физического или юридического лица, которым животное передаётся по адопции (от лат. adoptio — усыновление). Данная процедура должна производится за счёт владельца/ответственного лица».
В данном случае наблюдается, во-первых, отсутствие логики. Бродячее животное не имеет владельца, а безнадзорное – утратило связь с ним. В связи с этим вопрос: как в таком случае можно возложить обязанность по оплате вакцинации на владельца / собственника, которого нет? Во-вторых, если государство заинтересовано в передаче бродячих и безнадзорных животных новым владельцам (в том числе для избежания необходимости их умерщвления), то, очевидно, что перед этим животные должны быть провакцинированы, так как новый владелец будет заинтересован в получении здорового животного. В-третьих, очевидным и общеизвестным является факт того, что вакцинация – это один из самых действенных способов профилактики инфекционных заболеваний. Как в таком случае, можно отказаться от государственного финансирования вакцинации бродячих и безнадзорных животных? Согласно п. 7 ст. 25 Закона РК «О ветеринарии»[6] обеспечить своевременную вакцинацию и диагностику животных для обеспечения ветеринарно-санитарной безопасности обязаны их владельцы. Если же у животного владельца нет, то, очевидно, что эта задача может быть решена исключительно за счет государственного бюджета.
Исходя из этого, предложение об исключении бюджетного финансирования вакцинации бродячих и безнадзорных животных может быть объяснено лишь прямым умыслом отказаться от данной процедуры в принципе (без бюджетного финансирование осуществить вакцинацию будет невозможно), что неизбежно приведет к возникновению заболеваний у животных, а это, в свою очередь, будет основанием для их тотального умерщвления.
Наряду с этим следует особо подчеркнуть, что подобная политика не согласовывается также и с положениями Руководства по гуманному регулированию численности собак (ICAM), разработанному группой международных зоозащитных организаций. Коалиция ICAM полагает, что ответственность за регулирование численности собак должны нести местные или федеральные органы власти. Неправительственным организациям (НПО), занимающимся защитой животных, не следует брать на себя ответственность за регуляцию численности собак, за исключением официальных соглашений с соответствующим финансированием и материальным обеспечением[7].
Что же касается утверждения Института парламентаризма о том, что отказ от государственного финансирования вакцинации «позволит рационально использовать выделяемые бюджетные средства и снизить нагрузку на государство», то проблема заключается в ином. Непрозрачность финансирования вакцинации; выделение средств субъектам, которые не имеют опыта и ресурсов для проведения данных мероприятий; приписки и иные злоупотребления; отсутствие действенного общественного контроля за пунктами содержания животных (о чем не раз сообщалось в СМИ) – вот те причины, которые увеличивают нагрузку на государственный бюджет.
Таким образом, мы категорически не поддерживаем предложение Института парламентаризма изменить редакцию пункта 4 ст. 10 Закона.
Институтом парламентаризма предлагается дополнить пунктами 6 и 7 действующую редакцию ст. 15 «Умерщвление и обращение с трупами животных».
По мнению разработчиков Проекта «Умерщвление животных допускается:... 6) при регулировании численности бродячих животных, которые больны, проявляют немотивированную агрессию, необустроенны и не востребованы зоозащитными организациями, а также иными лицами по истечении пятнадцати суток, после сдачи животного в пункт временного содержания животных; 7) при регулировании численности безнадзорных животных, которые не востребованы владельцем, больны, проявляют немотивированную агрессию, необустроенны и не востребованы зоозащитными организациями, а также иными лицами по истечении шестидесяти суток, после сдачи животного в пункт временного содержания животных».
Предложенные формулировки, в случае их одобрения Парламентом, откроют «ящик Пандоры» и создадут юридические основания для тотального истребления животных и все это будет делаться со ссылкой на Закон. Подобный закон, как следствие, вызовет резкую и обоснованную критику не только со стороны национальных зоозащитников, но и со стороны международной общественности. Уверены, что он не останется незамеченным и Всемирной организацией по охране здоровья животных, членом которой Казахстан является с 2013 года. Кто будет объяснять причины и необходимость введения таких абсолютно негуманных норм в действующее законодательство Казахстана?
Возвращаясь к предложенным формулировкам, в первую очередь, следует обратить внимание на тот факт, что основания для умерщвления животных не только в своем большинстве непропорциональны достигаемой цели (охрана жизни и здоровья населения), но и сформулированы в высшей степени неконкретно и абстрактно, что открывает путь к злоупотреблениям.
Первое основание для умерщвления животных: бродячее животное больное. О каких именно заболеваниях идет в данном случае речь? Очевидно, что заболевания могут быть легкими и тяжелыми, излечимыми и неизлечимыми, инфекционными и неинфекционными и т.д. Кто и в каком порядке должен подтвердить наличие заболевания у животного? Каким образом должен фиксироваться факт заболевания животного? Все эти вопросы оставлены без ответов со стороны разработчиков Проекта.
Второе основание для умерщвления животных: проявление немотивированной агрессии. Безусловно, что агрессивные животные представляют собой опасность и люди должны быть защищены от таких особей. Однако, опять-таки возникает вопрос о том, кто и в каком порядке должен установить причины агрессии, ее природу и частоту проявлений. Рычание собаки или кошки, как реакция на причинение им боли, ведь тоже может быть оценено в качестве агрессивного поведения?
Третье основание для умерщвления животных: они необустроенны и не востребованы зоозащитными организациями, а также иными лицами по истечении пятнадцати суток (для бездомных животных) и по истечении шестидесяти суток (для безнадзорных животных). Принимая во внимание практические полное отсутствие работы, направленной на пропагандирование идеи приема населением бездомных и безнадзорных животных (которых еще государство, по мнению Института парламентаризма, не должно и вакцинировать); отсутствие механизмов поиска владельцев, потерявшихся животных; недофинансирование данных видов работ, то, очевидно, что уничтожению по данному основанию будут подвергнуты как здоровые, так и неагрессивные животные. Кроме того, уничтожению по данному основанию будут подвергнуты также и те животные, которые были добровольно переданы в пункты временного содержания (в Проекте предлагается создать такие возможности для владельцев животных). Это абсолютно негуманно! Это никоим образом не связано с задачей охраны жизни и здоровья населения, так как здоровые и неагрессивные животные не могут представлять опасности для людей. Тогда для достижения какой цели они будут умерщвляться?!
Конечно же мы не утверждаем, что эвтаназия животных является полностью недопустимой и подлежит запрету. В некоторых ситуациях умерщвление животных может быть обоснованным и необходимым. Однако этот, самый крайний (исключительный) способ регулирования численности животных. Необходимо помнить, что умерщвление помогает устранить лишь симптомы, но не причины проблем популяции. Она не ведёт к регулированию популяции и на неё нельзя полагаться как на единственное средство. В каких бы случаях ни использовалась эвтаназия, во время её применения должны использоваться гуманные методы, гарантирующие, что животное сначала теряет сознание, а затем умирает без страданий. Все процессы, связанные с реализацией такого решения, должны быть надлежащим образом задокументированы. Для облегчения принятия решения, политика в отношении эвтаназии должна быть предельно ясной и понятной для всего вовлечённого персонала[8].
На сегодняшний день в Казахстане отсутствует надлежащее нормативное регулирование процедуры эвтаназии животных.
Институтом парламентаризма предлагается изложить в новой редакции пункт 6 части 1 ст. 23 Закона:
«регулирование численности бродячих животных в порядке, установленном настоящим Законом, за счет бюджетных средств и иных источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан».
Анализ данных предложений в системной связи с иными рекомендациями разработчиков Проекта позволяет сделать несколько однозначных выводов: во-первых, ими предлагается полная ликвидация института стерилизации животных; во-вторых, будет заблокирована вакцинация животных в связи с исключением ее государственного финансирования; в-третьих, единственным способом регулирования численности животных останется их умерщвление.
Подобный подход Института парламентаризма вызывает недоумение по причине его абсолютной негуманности. Разработчики проекта не предлагают никаких системных способов решения проблемы регулирования численности животных. Ссылки авторов Проекта на практику каких-то стран при отсутствии четких указаний на нормативные акты, которые якобы допускают умерщвление животных; отсутствие прозрачных статистических данных (приведенные в обосновании цифры не подтверждены никаким официальными документами); полное игнорирование опыта тех стран, например Турции, где успешно реализована система гуманного регулирования численности животных, - все это вызывает недоумение и непонимание на предмет того, какими же в действительностями целями руководствуется Институт парламентаризма в своей законопроектной работе.
Кроме того, предложенные в Проекте «решения» направлены на устранение тех вызовов, которые имеют место сегодня. Однако в нем нет никаких механизмов, которые бы обеспечили нейтрализацию причин, вызывающих появление бродячих и безнадзорных животных.
В этой части следует обратить внимание на существующие мировые практики регулирования численности животных, которые представлены: 1) образованием; 2) законодательством; 3) регистрацией и идентификацией животных; 4) стерилизацией и контрацепцией; 5) приютами и центрами по поиску новых хозяев; 6) эвтаназией; 7) вакцинацией и лечением; 8) ограничением доступа к ресурсам[9]. Все эти меры должны внедряться в жизнь одновременно и системно. В противном случае (или при их выборочном использовании) проблема так и не будет решена.
Дополнительные (непроработанные) положения Проекта
Наряду с изложенным в Проекте не получили системного и полного решения также и следующие вопросы:
- не проведено четкое разграничение компетенции центральных и местных органов власти по вопросам ответственного обращения с различными видами животных – дикими, домашними, безнадзорными, бездомными и экспериментальными. Есть основания полагать, что один орган власти не будет в состоянии обеспечить качественную разработку необходимых НПА, а также осуществлять координацию работы в этой сфере;
- не в полной мере проработан вопрос о праве владельца животного на передачу животного в пункт временного содержания животных. Очевидно, что в этой части должен быть последовательно реализован принцип «собственность обязывает». Мы считаем, что на собственника животного должна быть возложена обязанность финансово обеспечивать его пребывание в соответствующих пунктах;
- не обоснованным выглядит подход, связанный с отсылкой в Проекте к положениям еще непринятого Закона «Об общественном контроле». Кроме того, предполагается, что названный закон будет носить рамочный характер и он априори не сможет охватить своим регулированием все сферы общественных отношений, за которыми будет иметь право наблюдать общественность. В сфере отлова, содержания, вакцинации, стерилизации, умерщвления животных, а также проведения над ними опытов (исследований) складываются специфические отношения с участием специальных субъектов. С учетом этого, необходимым выглядит наличие специального регулирования вопросов общественного контроля, а не передача их под общие начала регулирования Закона «Об общественном контроле».
Если говорить о позитивных положениях Проекта, то они сводятся к предложению о расширении компетенции уполномоченного органа в области ответственного обращения с животными, связанной с 1) обеспечением функционирования единой электронной базы учета животных; и 2) осуществлением цифровой трансформации государственного управления в области ответственного обращения с животными. Эти задачи, действительно, должны быть решены. Однако, следует обратить внимание на необходимость поиска оптимального (с точки зрения соотношения цены и качества) решения, которое не будет предполагать закупку дорогостоящих подкожных чипов и сканеров для считывания, хранящейся на них информации. Для этой цели (применительно к бездомным и безнадзорным животным) могут быть использованы специальные цветные, номерные бирки, размещающиеся на ушах животных. Наряду с этим, необходимо обеспечить доступ к базе учета животных всех заинтересованных субъектов: полиции, ветеринарных врачей, зоозащитников и т.д.
Вывод
Резюмируя изложенное следует еще раз подчеркнуть, что решение озвученных Президентом Казахстана Касым-Жомартом Токаевым проблем в сфере взаимоотношения животных и людей объективно не может быть быстрым. В этой сфере необходимо продолжать совершенствование национального законодательства и, одновременно, воздержаться от принятия непроработанных правил. Животные представляют собой сложную биологическую систему, отягощённую разновекторным человеческим влиянием (как позитивным, так и негативным). Поэтому новые (потенциальные) решения должны создаваться на основе совместной и планомерной работы специалистов из различных сфер и учитывать принципы гуманизма и милосердия в отношении животных. В связи с этим, большинство предложенных Институтом парламентаризма «новаций» в отношении действующей редакции Закона выглядят необоснованными и недопустимыми.
[1] О правовых актах : Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК // Ведомости Парламента РК. 2016. № 7-I. Ст. 46.
[2] Об ответственном обращении с животными: Закон Республики Казахстан от 30 декабря 2021 года № 97-VII ЗРК // Казахстанская правда. 31.12.2021. 250 (29627).
[3] Ченцова О., Сарсенова Л., Байдельдинова М., Коваленко Ю. Закон «Об ответственном обращении с животными»: кого защищает и почему не работает // https://online.zakon.kz/Document/?doc_id=36552096
[4] Президент Казахстана обратил внимание на проблему жестокого обращения с животными // https://informburo.kz/novosti/prezident-kazahstana-obratil-vnimanie-na-problemu-zhestokogo-obrashcheniya-s-zhivotnymi-102115.html
[5] См.: Нормативное постановление Конституционного Суда Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 20-НП «О рассмотрении на соответствие Конституции Республики Казахстан Закона Республики Казахстан «О возврате государству незаконно приобретенных активов», Конституционного закона Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в Конституционный закон Республики Казахстан «О прокуратуре», законов Республики Казахстан «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам возврата государству незаконно приобретенных активов», «О внесении изменений и дополнений в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях» и «О внесении дополнения в Кодекс Республики Казахстан «О налогах и других обязательных платежах в бюджет» (Налоговый кодекс)».
[6] О ветеринарии: Закон Республики Казахстан от 10 июля 2002 года № 339 // Ведомости Парламента Республики Казахстан. 2002. № 16. Ст. 148.
[7] Руководство по гуманному регулированию численности собак Международная коалиция по регулированию численности животных – компаньонов человека (ICAM) // chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.icam-coalition.org/wp-content/uploads/2017/03/Humane-Dog-Population-Management-Guidance-Russian.pdf
[8] Руководство по гуманному регулированию численности собак Международная коалиция по регулированию численности животных – компаньонов человека (ICAM) // chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.icam-coalition.org/wp-content/uploads/2017/03/Humane-Dog-Population-Management-Guidance-Russian.pdf
[9] Руководство по гуманному регулированию численности собак Международная коалиция по регулированию численности животных – компаньонов человека (ICAM) // chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.icam-coalition.org/wp-content/uploads/2017/03/Humane-Dog-Population-Management-Guidance-Russian.pdf